因此,对教育公平这一命题的解读理应是辩证的、相对的、发展的,而非绝对的,游离于特定社会条件这一前提,去追求绝对的、永恒的、甚至是超越这个社会本身的教育公平乃是不存在、不科学的。

        (二)司法救济途径

可以说,公民接受教育的过程,不仅是实现其受教育权等公民基本权利的过程,更是公民个人权利更好地制约和监督公权力实现法治的过程。

        (一)西方国家受教育权保障理论

教育公平有助于培养公民的知法守法意识,并有利于法治社会的生成。“知识常与文明相伴,而文明是守法的强化剂,无知往往同愚昧为伍,愚昧则是导致违法犯罪的最大祸根之一。”而教育公平问题的解决,不仅可以提高公民普遍的文化素质,还可以使公民于受教育过程中接受良好的普法教育,从而提高公民的法律意识,并能够在这一过程中很好地完成从服从政策、道德到服从法律的转变。

       
2.视为“宪法委托”,是指宪法在其条文内仅为原则性规定,而委托其他国家机关(尤以立法者为然)之特定的、细节性的行为来贯彻之②,是德国学术界为了扬弃“方针条款”及其附随理论,适应德国基本法的规定而作出的积极反应。

然而,纵观我国现行宪法及宪法性规范,其中体现助推或促进教育公平的规定不过寥寥数款。我国现行《宪法》第四十五条第三款规定,国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。第四十六条第一款规定中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。

        2.社会权性质受教育权的可诉性

基于此,我们在此可以得出这样一个结论:一个连为相对人数有限的社会弱势群体都不能充分提供教育机构等教育资源,从而确保其受教育权公平实现的社会,何谈教育公平之有?

       
3.视为“制度保障”,是指将社会基本权利视同宪法的一个制度保障。宪法明白地规定,保障某些社会基本权利,如同宪法所特别保障的政党、财产制度一样。最早提出制度保障的是德国魏玛共和国时代的学者C·施米特。我国宪法规定的“社会保险制度”、“义务教育制度”、“退休制度”、“计划生育制度”等都是宪法明文规定且欲保障的社会基本权利制度,符合此制度保障理论。

从中央过去审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》来看,明确提出推进户籍制度改革,取消暂住证制度,全面实施居住证制度,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,落实无户口人员落户政策。

       
①朱开轩:《我国教育法制的成就与问题——在1999年12月7日全国教育法制工作会议上的讲话》,《高校理论战线》2000年第1期;程雁雷:《必须重视和加强我国高等教育立法》,《高等教育研究》2000年第2期。

诚如美国学者科尔曼所言,由于存在差别性影响,机会均等只可能是一种接近,永远也不可能完全实现。从马克思主义经济基础决定上层建筑基本理论来看,教育公平的促进、发展、趋近甚或实现同样离不开特定社会物质条件的制约。

       
①[瑞士]查尔斯·赫梅尔:《今日的教育为了明天的世界》,王静、赵穗生译,中国对外翻译出版公司1983年版,第68页。

梳理教育公平法治现状,其原因不在于受制于视阈、篇幅所限,而更多的在于——如果说教育公平问题存在与否难以评判的话,或者说是否仍然存在教育不公平问题,那么,我们更多的不在于满足关注大多数甚至是绝大多数群体目前受教育状况,而恰恰在于只有通过管窥社会弱势群体受教育权实现程度或者说通过窥视社会弱势群体受教育机构、教育资源的设立和分布状况才可谓是最佳例证。

       
平等是受教育权的基本价值取向。教育平等是平等和民主理念逐步进入教育领域的自然要求。柏拉图在其政治与教育名著《理想国》中,将公正和平等运用于国家人才的选拔,强调了国家领袖人才并非凭出身和财富,其决定性的标准是知识和品德。他最早将公正引入他的“学园”作为招生原则。中国的孔子则用“有教无类”和“因材施教”来表达教育平等的思想。

宪法及宪法性规范作为我国特色社会主义法律体系中居于最高位阶的规范体系,尽管其更多的彰显着宣示性、倡导性等价值。然而,就其文本规定而言,无疑覆盖着社会各方面中最为重要的内容,或许正是因为如此,才决定了宪法及宪法性规范于我国现行法律体系中的根本性地位。

       
受教育权既是《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》等国际法文件确认和保障的一项重要的社会基本权利,也是大多数国家宪法规定的宪法权利。在我国,尽管宪法规定的公民受教育权自科教兴国战略提出后有了长足的发展,比如到2000年如期实现“基本普及九年义务教育”、“基本扫除青壮年文盲”的任务,但也必须看到,目前“基本普及九年义务教育”的成果是低水平的,并且相当脆弱,加之愈演愈烈的教育腐败、教育政策的不公平,已经严重地损害了大多数人的受教育权,从而危及社会公正。2001年2月28日,全国人民代表大会常务委员会批准了《经济、社会和文化权利国际公约》。研究并探讨受教育权的理论和实践问题,对于迎接知识经济的到来,加强我国政治、民主和文化建设,保障每个人受教育的宪法权利,具有极其重大的理论和实践意义。

教育作为促进人类社会实现自我发展、自我完善、自我进步的主要手段,是一个古老而常新的永恒的民生话题。诚如美国著名教育家贺拉斯﹒曼所说:“教育是实现人类平等的伟大的工具,它的作用比任何其他人类发明都要大得多。”作为教育事业发展过程中与此同生的伴儿,教育公平问题的出现和存在乃是教育改革与发展进程中的一种必然现象。教育公平作为社会公平的基础和重要组成部分,是公平理念于教育领域的延展。

        五、我国受教育权的保障实践及其问题

基于以上对有关教育公平之现行宪法性规范的简单梳理,我们不难看出,推动和实现教育公平有宪法性法律规范做根本保证,但囿于以上宪法性规范的高度概括性、原则性、笼统性甚至是模糊性。因此,仅仅依赖于宪法性规范来确保推动并实现全社会教育公平的法治力量乃是非常有限的。

        (二)我国受教育权保障理论分析

这一规定体现并肯定了政府在教育资源领域发挥配置作用的重要职能,以期通过发挥政府作用来弥补农村地区、民族地区和经济困难家庭群体等教育短板,从而保障教育公平。

       
1.视为“方针条款”,意为宪法的规定是给予国家公权力(尤其是立法者)一种日后行为的“方针指示”,是魏玛宪法时代以安序兹为代表的学者“将方针条款视为对立法者的一种无拘束力的建议”①。

因此,我认为,在宪法精神统领下,坚持科学立法、民主立法,通过采取访谈、问卷调查、各种专家咨询会议、意见信箱、网上交流等社会各方有序参与立法的途径和方式,制定统一的完整的《教育公平促进法》,不仅是推动和实现教育法治化,维护教育公平的前提,而且于当下促进教育公平的主要主体。

       
日本学界关于社会基本权利的效力理论深受德国理论的影响,形成了与欧洲国家大致相同的理论,即纲领说、抽象权利说、具体权利说和法定权利说四种。

教育公平作为社会公平的重要组成部分,是社会公平在教育领域的体现和延伸。然而,一个国家在一定时期能够在多大范围内、多大程度上实现教育公平,乃是受制于政治、经济、文化、法治等多种因素影响的。而且,从诸多的影响因素中抽取其一二来对此展开分析论述,都有着其独特的视阈和价值。

        六、我国受教育权的可诉性及司法救济途径

试图削弱甚或从某种程度上消除教育不公平现象,无疑离不开法治的保驾护航。实施依法治国的今天,只有将教育公平这一民生问题置之于法治语境下去探寻解决路径,才能迎合当下民众的普遍期待。

        3.视为民事权利的司法救济

随着法律体系的日益完备,在我国教育领域基本形成了以宪法性规范为统领的教育法律法规体系。然而,就有关促进或助推教育公平的典型性法律规定来看,大致有以下条款。

       
我国宪法对受教育权的规定相当粗略、含蓄,义务教育是否免费都无规定,至于学习机会和条件权方面的规定就更抽象了。总的来说,我国受教育基本权的“方针条款”色彩极其浓厚,加上违宪司法审查制的缺失,实际上,社会权性质的受教育权只是国家政策的裁量目标,不具有可诉性。

《老年人权益保障法》第三十一条规定,老年人有继续受教育的权利。这些相关的法律规定,其立法的同质性在于,都是针对弱势群体在接受教育、实现受教育权等环节过程中面临的教育不公平之对待可能。正如罗尔斯所指出的那样,要对处于不利地位者给予应有的“补偿利益”,这是一种垂直的、纵向的公平。

       
①见经济、社会和文化权利委员会1990年通过的“一般性意见3”第10段。转引自刘海年主编:《经济、社会和文化权利国际公约研究》,中国法制出版社2000年版,第373页。

正因为如此,我们可以说教育公平在某种程度上还承载着重构法治观念的功能,只有在法治轨道上实现教育公平,法治观念的重构才可能获得普遍性基础,社会民众也才能形成良好的知法守法习惯,进而促使法治社会化的渐进生成。

        1.视为宪法权利的司法救济

《未成年人保护法》第三条第二款规定,未成年人享有受教育权。第十八条规定,学校应当尊重未成年学生受教育的权利,对品行有缺点、学习有困难的学生,不得歧视,不得违反法律和国家规定开除未成年学生。

       
①陈新民:《德国公法学基础理论》(上),山东人民出版社2001年版,第144页。

实现教育公平不仅有利于从根本上尊重和保障公民受教育权这一基本人权的实现,而且有利于保持与国际普遍做法接轨。“人权是现代法最基本的价值之一。尊重和保障人权既是人类文明的标志,也是一切进步的法的基本特征,是现代法区别于传统法的基本标志。

       
教育平等的理论和实践发展到今天,教育平等已成为“全世界所有国家和所有与教育有关的人最关心的问题”①。教育平等的一般含义是:义务教育是个人生存和发展最基本的、不可或缺的需求,所有社会成员应一律平等享有,即“共享的完全平等”;非义务教育则只能按个人成绩和能力差别依比例平等享有,即“差别的比例平等”,并在同等条件下优先照顾处境不利者。我国《宪法》第三十三条规定,中国公民在法律面前一律平等;《教育法》第九条第二款规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”根据宪法、法律的规定及受教育权现状,我国公民受教育权权利主体的平等主要表现为以下几个方面:男女平等;民族和种族平等;地区、城乡平等;宗教平等;残疾人与正常人平等。

实现教育公平有助于更好地构建国家与公民个人之间的普遍信任关系。根据我国《教育法》和《义务教育法》的规定,对于处于接受义务教育阶段的全体公民,依法享有平等接受义务教育的权利,均理应享受国家和政府提供的无差别化的、无偿的义务教育服务,而且,这种义务教育于每个儿童而言都理应是公平的、平等的、体现社会公正价值的。

       
我国宪法对受教育权的规定相当抽象、原则,1982年《宪法》第四十六条宣示:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”鉴于当前人权保障的国际化趋势,立法机关对受教育权的保障可以从两个方面进行:一是通过立法落实中国批准和加入的国际人权法规定的受教育权内容;二是将宪法有关受教育权的条款法律化、具体化。2001年2月28日,全国人民代表大会常务委员会批准了世界人权两公约之一的《经济、社会和文化权利国际公约》,使我国受教育权保障达到了国际社会公认的最高程度。将《经济、社会和文化权利国际公约》中的受教育权条款通过立法转换为国内法律以保障其实施,是我国立法机关当前保障公民受教育权的紧迫任务。现行教育法律与《经济、社会和文化权利国际公约》规定的受教育权标准相比,尤其要加强教育免费制度的立法。我国教育收费制度的变化与《经济、社会和文化权利国际公约》的要求相反的一面是:我国非义务教育的收费力度似乎有加强之势,特别是高等教育的收费越来越高,使许多优秀学生因家庭困难不得不放弃学习机会。而这正好与公约规定的“特别要逐渐做到免费”的要求相反。

教育部等部门发布的《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》《关于助学贷款管理的若干意见》《关于助学贷款管理的补充意见》《关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》《关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》以及《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》《财政部、国家发展改革委、教育部关于完善研究生教育投入机制的意见》和《关于调整完善国家助学贷款相关政策措施的通知》等政策文件。

       
这种自由权性质的受教育权是一种防止国家干预的防御权,国家的义务是消极的不侵害,因而也是一种消极权利。受教育权作为宪法规定的“母体性”权利,包括一系列的子权利,其中有些权利明显属于自由权利的范围,如受教育的选择权、学生人格自由发展权等,这些自由权性质的受教育权,与其他的宪法自由权利一样,即使还没有转化为法律权利,也应具有直接的法律效力而具有可诉性。例如,美国法院就经常利用其宪法第十四条修正案的平等保护条款,审判种族歧视等各种侵害受教育平等权的教育纠纷案件;学生可对侵犯受教育平等权的行为寻求司法救济,直至上诉到最高法院①。所以,受教育权作为宪法基本权利,在自由权的层面及形式平等方面具有直接的法律效力,可以作为审判规范进入诉讼程序,进行司法救济。

公平本身作为一个带有伦理色彩的语词,教育公平概莫能外。然而,笔者认为,在解决教育公平问题上,倘若沿其语词色彩属性试图去寻求伦理性手段或其他非法治的社会规范乃是难以凑效的。

       
《教育法》第四十二条明确规定,受教育者“对学校给予的处分不服可向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼”的权利。诉讼是最常用的途径,具体有以下几种:

法治语境下的教育公平是指公民的受教育权能够通过制度性的保障而公平地得以实现的一种社会权利分配状态,它是社会公平在受教育权方面的具体表现。加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现社会公正、公平正义,并通过加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度来保障公民各方面权利得到落实。

        (一)作为宪法权利的受教育权的可诉性及其程度

与此同时,作为宪法性规范有机组成部分的《民族区域自治法》第七十一条第一款规定,国家加大对民族自治地方的教育投入,并采取特殊措施,帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业,提高各民族人民的科学文化水平。本条第二款规定,国家举办民族高等学校,在高等学校举办民族班、民族预科,专门或者主要招收少数民族学生,并且可以采取定向招生、定向分配的办法。

       
效率、民主、自由、平等、公平、人的自我实现与全面发展等,都是受教育权所追求的最终目标,但根据受教育权发展的历史与现实,强调最多的主要还是平等和人的全面发展这两种价值。

建立以《教育公平促进法》为主要执法依据的行政执法制度。宪法是每个公民享有权利的根本保证。诚然,宪法赋予公民享有平等的受教育权,并籍此为出发点来从宪法层面指引教育公平的实现。然而,我们必须看到,仅仅依靠宪法呼唤式、提纲挈领式的规定去推动教育公平的实现显然太具有原则性甚至是模糊性。

        (一)教育平等

当人们在拷问教育公平时,实际上是对现今政府责任的追问。因此,规范和明确教育公平推动过程中的政府行为、政府责任,克服政策实施过程中的随意弹性和模糊性之弊病,就需要借助法治的理性来解决,而行政法治也就成为一种可能的出路。

        一、受教育权的概念与体系

从制度层面上来看,教育公平不仅是一种公平分配资源的理想,还是一种保障公平理想实际操作的救济规范和法制制度。可见,作为社会公平重要组成部分的教育公平的建立离不开教育法制的健全与完善,而且,通过法律手段来促进和保障教育公平的实现更是贯彻公平公正法治理念之所在。

       
从我国受教育权保障的实践来看,从《中国人民政治协商会议共同纲领》到1982年《宪法》诞生的33年间,立法机关没有切实履行宪法对它提出的建议和发出的指示,将立宪者保障受教育权的意愿、理想通过制定教育法来保证实现。而且对这一不作为,没有任何机关或个人让立法者承担法律责任。享有宪法规定的受教育权的主体也无权向国家提出权利请求,法院更不会受理侵害受教育权的诉讼。由于我国违宪审查制度尚不健全,1982年《宪法》法律实效很不理想,立法机关将宪法规定的受教育权具体化为法律的时间一直拖到1986年全国人民代表大会常务委员会制定《义务教育法》。近年来,随着我国司法实践的发展,终于在1995年7月出现了第一件法院正式受理并审判的受教育权行政诉讼案。此后,青岛市三名考生状告教育部侵犯了宪法规定的公民应享有的平等受教育权等事件,使“宪法司法化”的呼声一浪高过一浪。在当前受教育权案件越来越多而又没有更好的指导理论提出之前,借鉴西方国家比较成熟的权利保障理论,将有助于我国公民受教育权纠纷的妥善解决和受教育权的保障。

引入多元化的权利救济机制不仅是法治思想于教育公平进程中的进一步体现和延伸,更是实现教育公平的有力武器。

       
所谓受教育权,是指公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会,通过学习来发展其个性、才智和身心能力,以获得平等的生存和发展机会的基本权利。就其体系而言,受教育权包括学习机会权、学习条件权、学习成功权。其中,学习机会权包括入学升学机会权、受教育的选择权、学生身份权(学籍权);学习条件权包括教育条件建设请求权、教育条件利用权和获得教育资助权;学习成功权包括获得公正评价权、获得毕业证书、学位证书权。

国家组织和鼓励各民族教师和符合任职条件的各民族毕业生到民族自治地方从事教育教学工作,并给予他们相应的优惠待遇。这些零星的宪法性规范,可以被认为是现行法律体系中推动我国少数民族地方实现教育公平的宪法性渊源。

        文  姚剑

然而,单从目前残疾人教育资源的配置状况来说,纵观我国普遍存在的“行政区划式”的教育机构设置和教育资源配置,残疾人教育机构的设置和残疾人受教育权的关注程度显然非常有限,甚至不少县级行政区划范围内残疾人教育机构几乎仍处空白状态。

        (二)人的全面发展

一般认为,教育公平是社会公平在教育领域的具体体现,是关于教育权利平等以及教育机会和教育资源合理分配的一种价值观念和法律制度,它既表明一种实然的现实状态,又宣示一种应然的理想追求。就其内容而言,教育公平包括教育权利平等和教育机会均等两个基本方面,其核心是教育机会均等。

       
作为宪法基本权利的受教育权,其救济只能根据宪法的规定,通过宪法诉讼途径。当无宪法诉讼制度时,要么不予受理或驳回起诉,要么采取行政诉讼或民事诉讼的替代方式。

籍此管视,我国客观上已基本建立健全学生接受学校教育各阶段的资助政策体系。而且,这些助推和力挺教育公平政策文件的应运而生,可以说在一定程度上为确保家庭经济困难学生不因此而失去接受公平教育之机会发挥了无可替代的作用。2015年7月8日,国务院常务会议上明确提出加大国家助学贷款力度,并采取财政贴息、延长贷款期限和建立还款救助机制等措施来进一步完善国家助学贷款政策具有异曲同工之妙。

        二、受教育权的历史演变

这一牵制教育公平实现的指针性改革,使我们看到教育公平有望摆脱受制于户籍制度制约历史的同时,无疑也在呼吁着新的与之配套的行政法治作保障。

       
总之,我们要根据受教育权的立法和实际需要,加强受教育权利益的司法救济,加大对公民和学生受教育权的司法保护,扩大受教育权的受理范围,加大受教育权的保护力度,不断推进受教育权保护的力度,使我国受教育权的司法保护提高到一个新的水平。

然而,教育公平问题毕竟事关国家、社会和公民个人权益于一体,仅仅依靠零星的、分散式的立法或个别法律条文来解决这一重大社会问题,无论是从这些法律条文本身之间欠缺的逻辑性,抑或是一个法律规范本身具备的假定条件、行为模式和法律后果三要素的不完整性而言,其法治力量都是微乎其微的。

       
4.视为“公法权利”,是指社会基本权利是宪法赋予人民可以主张的公法权利,受到侵害时公民可请求法院予以救济,如同自由基本权利一样,具有直接、强行的效力,可以个案直接请求法院予以救济,得以保障。

1990年联合国教科文组织发表的
《世界全民教育宣言:满足基本学习需要》第3条明确提出“普及入学机会并促进平等”同样确立了教育公平的具体要求。可见,我国将公民享有的受教育权以宪法形式明确加以规定,不仅使公民受教育权这一基本人权从自然权利上升为法律权利,彰显着其特定的人权保障价值,而且也是保持与国际普遍做法相衔接、相统一的必然选择。

        (作者系上海安亭汽车城经济发展中心职员)

然而,尽管如此,我们更应该看到的是,这些冠之以规定、通知和意见之称谓者可以总称之为政策,抑或言其政策性特征愈加明显和突出。显然,囿于政策本身所具有的原则性、高度概括性甚至是模糊性等特征,在依法治国语境下欲藉此来促进教育公平,其局限性乃是显而易见的。

        1.自由权性质受教育权的可诉性

法律是治国之重器,良法是善治之前提,法治作为社会上层建筑的一部分,对教育的影响尤其是对教育公平的实现,其意义是不言而喻的。

       
①教育部研究室:《依法治教全面推动教育的改革和发展》,载《中国教育报》1999年12月6日。

本文主要参考文献:约翰﹒布鲁贝克《高等教育哲学》《法理学》。

       
受教育权经立法权从宪法权利具体化为法律权利并得到立法保障之后,并不必然地自动为公民所实际享有,要无障碍地实现,还需对法律执行负有法定职责的国家行政权的积极作为来保障。根据法律规定和我国行政主体理论,我国的行政主体包括职权行政主体和授权行政主体,即行政机关和被授权组织②。我国《宪法》、《政府组织法》和《教育法》对行使教育行政权的行政机关的设置、职权分工、工作程序等都作出了明确规定。《教育法》第十四条、第十五条对此作出了集中、明确的规定。行政机关作为受教育权保障的义务主体很容易为人们所认同,但其他主体是否是保障受教育权的行政主体,则存在不同认识。学校是不是行政主体,是法律规定中不甚明确、法学理论中争议颇大的问题。我国宪法和法律中没有类似“公务法人”的法律概念,学校被列为事业单位的范畴,而“学校等事业单位实际上处于模糊的局面,对学校与学生之间关系的定性和学校与学校之间纠纷的解决无所适从”。

教育公平是教育民主化的核心内容,其目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重,其理念蕴含着对弱势群体乃至对人类整体的终极意义关怀。

       
②陈新民:《论宪法委托之理论》,载陈新民著:《宪法基本权利之基本理论》(上),台湾三民书局1992年版,第52-53页。

足可见,承载着以受教育权为主要内容的教育公平作为社会公正公平之一面,在法治语境下,很有必要。同时,在此背景下从法治视阈来构建趋于抑或实现教育公平之路径,其密合性是不言而喻的。

       
受教育权既是宪法权利,又是民事权利,民法已将受教育的宪法基本权利包括在人身权和财产权之内,受教育权是人身权或财产权。作为民事权利的受教育权,其救济可以通过民事诉讼或行政诉讼方式进行,“齐玉苓案”就是以民事诉讼方式救济受教育权的典型案例。

首先,就作为我国教育领域基本法地位的《中华人民共和国教育法》而言,其第四条规定,凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利,并履行接受义务教育的义务。

       
②授权行政主体包括法律法规授权的组织和行政机关在法律允许的条件下按法定程序授权的组织,即法定授权组织和意定授权组织。但我国《行政诉讼法》没有确立意定授权组织的被告资格。参见金伟峰:《授权行政主体探讨》,《行政法学研究》1995年第3期。

实现教育公平有利于体现与贯彻公平的法治理念。党的十九大提出,实现社会公正,必须更好发挥法治的引领和规范作用。而公平、公正、平等之价值理念作为法治社会中所有价值体系所追求的最高目标,实现公平不仅是法本身所具有的最具权威性的价值与规范体系,更是其最终的理想目标。

        四、受教育权的保障

1948年《世界人权宣言》第26条规定:“人人都有受教育的权利,教育应当免费,至少在初级和基本阶段应如此。……教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。”

       
①陈新民:《论社会基本权利》,载陈新民著:《宪法基本权利之基本理论》(上),台湾三民书局1992年版,第112-115页。

可见,权利保障乃是法治语境下教育公平得以实现的利器,是规则公平、社会公平得以实现的有力保障。然而,权利救济作为一种附属于宪法框架下的公民受教育权之从权利,或者说作为一种广义的公民向国家要求保护的请求权。随着现代社会公民民主平等意识的日益增强,寻求并选择法律手段来维护其合法的受教育权益的呼声日渐增长,单一的传统司法手段面对教育公平过程中频发的维权案件就显得捉襟见肘。

       
我国宪法与世界各国宪法一样,将人的全面发展作为受教育权的最终价值追求。我国1978年《宪法》第十三条规定:“国家大力发展教育事业,提高全国人民的文化科学水平。教育必须为无产阶级政治服务,同生产劳动相结合,使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展,成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”1982年《宪法》第四十六条第二款规定:“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体力等方面全面发展。”1995年颁布的《教育法》第五条也再一次强调:“教育必须为社会主义现代化建设服务,必须与生产劳动相结合,培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”

制定《宪法》统领下的《教育公平促进法》是实现教育公平之先决,就我国目前有关体现教育公平的相关法律规范,从现行法律渊源的角度来看,彰显教育公平的法律渊源除宪法及宪法性规范外,还包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章等。这些有关教育公平的规范性法律文件,无疑为助推和促进教育公平,使教育工作的主要领域做到有法可依发挥了积极作用。

        2.视为教育行政法权利的司法救济

这一规定表明,在我国,公民即使客观上存在民族、性别、职业、宗教信仰等方面的差异,亦存在财产多寡的不同,但不能因为这些因素的差异性而区别对待于公民受教育方面。这一规定无疑对于维护公民受教权平等具有重大意义。第六条规定,国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件,并采取措施,保障农村地区、民族地区实施义务教育,保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。

       
我国自1980年全国人民代表大会常务委员会颁布新中国第一部教育法律《学位条例》以来,到目前已初步形成以宪法确定的基本原则为基础,以教育基本法为核心,以教育专门法和行政法规为骨干,以教育规章、地方性法规和规章为主体的有中国特色社会主义的教育法律体系①,确认了公民的受教育权的详细内容,对受教育权的保障范围和程度超过以往任何时候。从教育法律对受教育权的具体规定来看,受教育权的司法救济渠道已经打通。《教育法》第四十二条提及了学生对学校侵犯受教育权的诉讼权利;第九章“法律责任”则详细规定了违反教育法,包括侵害受教育权的违法行为的各种法律责任方式,即行政责任、民事责任和刑事责任;第九章第八十一条明确规定了受教育者对侵害其受教育权的有权追究侵害者民事责任的主体地位。因受教育权是由多层次的子权力构成的一揽子权利,其中既有自由权性质的,又有社会权性质的,也有两者兼有的,所以司法对其救济的范围是有限度的。鉴于我国目前的实际情况,行政诉讼救济的范围宜主要包括入学升学权、受教育的选择权、学生身份权、义务教育的免费就学权、获得学业证书学位证书权。

在教育公平维权领域尝试建立和引入多元化的纠纷解决机制,以期为教育公平法律关系主体,尤其是为其中的权利人提供行之有效的法律诉求保障。英国法学家书德曾精辟地指出:
权利依赖救济。法治社会是权利保障社会,足可谓无救济就无权利。

韦德国际1946 1

从一般意义上说,人权是人的价值的社会承认,是人区别于动物的观念上的、道德上的、政治上的、法律上的标准。它包含着是人的权利、是人作为人的权利、是使人成其为人的权利和是使人成为有尊严的人的权利等多个层次。”从此意义上讲,受教育权是仅次于人的生存权的又一人权内容表现形式。

        三、受教育权的价值定位

从我国目前教育改革受制于社会转型时期经济社会变迁之影响来看,政府无疑是推动教育公平渐进实现的主导力量,其既是制度的设计者、践行者,也是责任的承担者。

        3.作为法律权利的受教育权的可诉性及其程度

教育公平作为一种不同社会形态下人类永恒追求的观念形态,既包含特定社会人们主观价值判断的成分,也理应存在着折衷的客观评价标准。毫无疑问,教育公平需要与社会经济发展、社会政治制度建设和文化的发展相协调,而且,公平的教育制度,作为一个社会实践系统,不仅需要通过协调机制来保证各个系统因素之间的整合,使其有效地联系和发生作用,而且需要在教育内部的子系统中特别重视各个薄弱环节,以保证系统整体的相对均衡发展。

       
受教育权经历了从原始社会的义务、奴隶社会和封建社会的特权到近代启蒙思想家提出作为普遍人权的历史发展过程。在受教育权成为应有人权的观念过程中,中世纪后期的一系列思想解放运动发挥了巨大的作用。从罗马法复兴、文艺复兴、宗教改革到近代启蒙思想运动,受教育作为一种普遍人权的观念逐步深入人心,进而成为资产阶级革命的重要口号,特别是1789年的法国大革命,提出了“人人都有受教育权利”的口号。为了保障这些权利,革命胜利后的资产阶级通过相应的立法,建立公共教育制度,使受教育权从应有人权转变为法定人权,以确保每个公民真正享有受教育的权利。第二次世界大战以后,受教育权逐渐进入国际法保护领域。从一般国际人权法到具体国际人权法的规定、从对普通人权利的一般性保护到对特殊群体权利的特别保护,国际社会已经采取了一切可能的立法措施,对受教育权进行了全面而深入的确认和保障,与各国国内法一起,形成了保障受教育权的国际、国内的严密法制网络。

与此同时,我国《残疾人保障法》第二十一条规定,国家保障残疾人享有平等接受教育的权利。各级人民政府对接受义务教育的残疾学生、贫困残疾人家庭的学生提供免费教科书,并给予寄宿生活费等费用补助;对接受义务教育以外其他教育的残疾学生、贫困残疾人家庭的学生按照国家有关规定给予资助。第二十五条规定,普通教育机构对具有接受普通教育能力的残疾人实施教育,并为其学习提供便利和帮助。

       
受教育权不仅仅是宪法规定的基本权利,而且通过教育法已经被具体化为行政法上的权利。对受教育权的救济无须进行宪法诉讼,可以通过行政诉讼或民事诉讼进行救济。

普通小学、初级中等学校,必须招收能适应其学习生活的残疾儿童、少年入学;普通高级中等学校、中等职业学校和高等学校,必须招收符合国家规定的录取要求的残疾考生入学,不得因其残疾而拒绝招收;拒绝招收的,当事人或者其亲属、监护人可以要求有关部门处理,有关部门应当责令该学校招收。

       
西欧国家的学者认为,宪法规定的受教育权等社会基本权利的法律效力及其实施,有以下四种方式①:

对各级政府而言,《教育公平促进法》的制定也恰恰为其行为提供了明确的法律依据,同时更有利于通过法律手段来规范、制约各级政府行为,明确各级政府及其相关部门的法律责任,由此更好地促使教育公平法律关系中的义务主体——各级政府及相关部门之法律责任承担于此有据。

       
与教育法制较发达的西方国家相比,我国20世纪80年代才起步的最高立法机关关于受教育权取得的成就还只是初步的,离法治的要求还相差甚远。从教育法体系的内容看,无论是横向结构还是纵向结构都不甚完善,亟须制定保障受教育权体系中各类子权利的教育部门法及其配套法规。学生作为受教育权最主要的主体,至今尚无专门的学生法出台,这与学生受教育权的权利主体地位极不相称。作为受教育权重要组成部分的社会教育、终身教育、学前教育、成人教育、特殊教育、民办教育等,都亟须制定相应的部门法律予以保障。在立法质量方面存在的问题也越来越突出,立法抵触现象、规范过于原则、缺乏操作性、立法滞后、法律漏洞、可诉性弱、陈旧过时等情况较多,亟须进一步补充、修改和完善①。其中,最突出的问题是受教育权的救济渠道不畅,特别是司法救济的规定不明确且适用范围狭窄。从受教育最终保障实现的角度来看,立法机关制定法律并将宪法条款具体化的最佳、最有效的方法是,在考虑受教育权的救济方式时,确保司法救济方式的优先性。其理由正如联合国经济社会和文化权利委员会所指出的那样:“在许多情况下如果得不到司法救济的巩固和补充的话,那么已采取的其他措施很可能是无效的。”①考虑到我国司法机关在整个国家中的地位及“法官不能造法”的司法审判制度特点,如果权利没有可诉性的法律依据,权利的保障实质上只会沦为一种道德和政治的自由裁量,而无最终的法律效力。

建立健全覆盖从学前教育到研究生教育全过程的学生资助法律法规体系。近些年来,随着家庭经济困难学生群体倍受社会关注度的普遍升温,国家从政策层面相继出台了一系列的教育资助措施,

       
①[美]杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯:《美国宪法概述》,刘瑞祥等译,中国社会科学院出版社1995年版,第34-35页。

在人类社会规则面前,如果不遵守规则能够获得更多的利益而不受或者很少受到惩罚,那么这个社会势必遵守规则的人会越来越少,法治社会的生成亦属如此。

教育公平问题的客观存在,所唤醒和引发的不仅仅是学者们对此问题的热衷探讨和认真思考,与此同时,也恰恰从一个侧面更深刻地说明我国教育领域法制体系不健全,立法不科学,执法不到位等问题的普遍存在。

曾被称为我国“宪法司法化第一案”的齐玉苓受教育权侵害案,就恰恰折射出了教育公平权利救济过程中面临的法律诉求尴尬。为此,在《教育公平促进法》制定过程中,首先在确保立法完整性预期目标的同时,还应当兼顾于程序上,即权利救济方面引入诉讼、申诉、复议、听证、调解、仲裁等多元化的法律救济机制。只有为促进教育公平过程中的诸权利人提供行之有效的法律诉求保障途径,才能通过受教育个体权利的维护达到矫正、纠正教育行政机关的违法或不当等行为。

高等学校和中等专业学校招收新生的时候,对少数民族考生适当放宽录取标准和条件,对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。各级人民政府和学校应当采取多种措施帮助家庭经济困难的少数民族学生完成学业。本条第四款规定,国家帮助民族自治地方培养和培训各民族教师。

可以说,这种蕴含公平正义法治理念的受教育经历对公民在受教育过程中及其今后法治观念的形成必将产生深远影响,而这种“传递式、体会式”的公民法治观念的生成,不仅有助于公民对法治的尊重、推崇和信仰,而且有助于公民对国家和政府信任观念的栽培。如此生成的于国家和公民之间的普遍信任关系,无疑对于整个社会法治秩序的构建有着不可忽视的促进作用。

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